李季主讲|乡村振兴与城乡融合发展“十四五”规划

“十四五”规划编制方法及重点问题研究线上系列专题研讨会VOL.5

专题五：乡村振兴与城乡融合发展“十四五”规划

主讲导师：李季

现代化国家建设背景下的乡村振兴战略实施

在接近十年的产、学、研历程中，我们清大文产（北京）规划设计研究院走遍了全国270多个地级市、接近700个县，自中国提出乡村振兴发展规划以来，中国的乡村发生了天翻地覆的变化，这在其他国家是不可想象的。中国用不到10年时间让乡村发生了巨变，主要体现在三方面：第一方面，截止2019年底中国的城市化率是59.7%，改革开放40年，接近6亿人进城，这在世界城市发展史中是一个创举，且没发生大的动乱；第二方面，我国现在还有5.6亿人口在农村，未来15-20年还有接近3亿人进城，届时中国的城市化率会达到80-85%，意味着未来还有20-25%城市化人口的转化比例。上世纪60年代美国的农民数量占到总人口的64%，现在只有2%；上世纪60年代日本农民数量占总人口的70%，现在同样是2%。中国的乡村振兴不仅是乡村的巨变，而且大量人口涌入城市，将破解中国的城乡二元化结构；第三方面，中国用了全球人均不到1/10的土地养活了14亿人口，这在世界人类发展史中绝无仅有。中国960万平方公里国土面积，可适于人居住和耕种的面积只有130万平方公里，美国930万平方公里，可适于人居住和耕种的面积超过500万平方公里，所以说美国是世界的粮仓。

我们不仅要改变中国城乡二元化的结构，也要改变中国国土风貌现状，乡村振兴战略的提出具有很深的战略背景。

乡村振兴的定义,概念背景和目标任务

2020年是中国精准脱贫的关键之年，国务院一号文件连续30年都是关于农业、农村、农民问题，这涉及大国之间的国家战略，关系到粮食安全问题。中国发展到今天，从国家的高层到社会基层政权在粮食安全问题上没有犯大的错误。2018年开始中美两国贸易摩擦持续升温，美政府高官都曾说过“14亿中国人如果过上和美国人一样的生活，对于全球是个灾难”。乡村振兴战略意味着广大的乡村、乡镇为中国下一步生态修复和产业修补提供了巨大空间。国家的目标任务是2020年乡村振兴取得重要进展，乡村振兴的制度、框架和政策体系基本完成，到2035年乡村振兴取得决定性的进展，农业、农村的现代化基本实现，到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美全面实现乡村的现代化。

乡村振兴战略总要求

十九大报告中提出：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。由此可见，产业兴旺是乡村振兴的首要的也是最根本的任务。

乡村产业非常单薄，农民完全依靠土地来获得生存，今年两会总理提到中国有6亿人平均月收入还不到1000元。一二三产的融合，在过去五年中已经创造了很多新的模式，一产的三产化、一产二产融合的精准脱贫产业模式、二产三产融合的工业旅游、高端服务业融合等。

五年前的乡村是一幅凋敝、破落的状态，乡村生态环境遭到巨大污染，今天的乡村已经发生了巨大的变化。

过去乡村的文明是由乡村社会的士绅结构来打造的，现在“村霸”、“恶霸”在乡村中非常多，乡村的治理结构遭到破坏，带来了道德观、价值观的滑坡，也造成了很多社会问题。如何打造一个面向未来的乡村治理模式，这是乡村振兴必须要解决的问题。农民用土地入股合作社或者把经营权交给大公司，包括浙江出现的乡村“四共”模式都是乡村发展的新希望、新亮点。

五个振兴

产业振兴

融合体系-开发农业多种功能，延长产业链，发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。

文化振兴

文化繁荣-传承发展提升优秀传统文化、加强思想道德建设、丰富文化业态，加强公共文化建设。

人才振兴

人员结构-健全就业服务体系、促进多渠道转移就业，践行就业创业促进机制。

生态振兴

人与自然和谐共生-树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理，严守生态红线。

组织振兴

协调推进-注重协同性、关联性、整体部署，协调推进、深入推进集体产权制度改革。

五个振兴核心内涵：一是乡村的文脉，要有薪火相传的平台和机制，中国的物质文化遗产和非物质文化遗产大部分在乡村，改革开放40年把城市的地脉文脉破坏殆尽；二是人脉，乡村的人脉带来中华民族的代际相传，过去的乡村在文学作品以及我们印象中是乡村牧歌的生活；三是地脉，要遵循乡村的地理条件、资源禀赋，看得见山、望得见水，山、水、林、塘、田，保持自然优美的环境；四是经脉，在发展中让老百姓享受到改革开放的成果，共同富裕。

乡村振兴发展战略与模式

乡村百姓有权利、有条件过上和城市居民一样的生活，城乡融合战略真正实现的标志就是乡村百姓的笑容、自信和生活的富裕。文化复兴是非常重要的，如果不能用一种道德观、价值观把中国人凝聚起来，诸如香港问题、疆独问题是无法破解的。把中国接近100万个自然村，41626个乡镇打造成山美、水美、风光美的社区，改变乡村破旧面貌。

乡村要留得住人并且生活得好，产业是最重要的基础。在乡村调研的过程中，一些地方领导表示，如果仅仅为了脱贫摘帽，政府给百姓盖个房子，发一笔钱，今年就能脱贫，但没有产业支撑这些人第二年就会返贫，所以产业是乡村振兴中的核心密码，没有产业的振兴、产业的发展，所谓的乡村振兴是空洞的。

乡村振兴发展的模式要为农民赋能、为产业赋能、为乡村赋能，最终达到农民增收、农业升级、农村建设，要素集聚，才能带来乡村振兴的突破。

我国农业农村现代化面临的问题

乡村振兴主要内容是乡村的生产、生活、生态，目前我国农业农村现代化面临哪些问题？

1、高质量农产品、生态需求和落后的生产意识发生了矛盾

2、新技术、新业态、新产业与新动能点状存在交织在一起

3、成本抬升与基础竞争力难以并存

4、新农业经营主体下各项软硬设备跟不上

5、农村人口老龄化，劳动力输出大幅降低

6、农产品短缺与过剩问题

7、水、电、路等基础设施跟不上

8、资源环境承载力或已达上限

9、农村基本公共服务与社会事业发展滞后

10、城乡收入与生活水平差距依旧很大

乡村如何能够留住人口，乡村的老龄化、劳动力的输出都已非常严重且不可逆，要打破乡村小作坊式的经营，实现规模化经营，把土地入股到合作社，由合作社大规模经营，耕地面积可增加10%，规模化经营带来的农产品质量、标准都会得到很大的提升。

乡村产业产值已经不足以留住年轻人回乡就业，乡村新的产业业态如何打造？来吸引城里人、投资者和返乡农民，把城市的消费流引到乡村，不仅带来百姓的致富，也拉动了内需。

农村基础公共服务和社会事业发展落后。在珠三角、长三角、京津冀一二线城市周边的乡村，近郊游、圈层游已结合在一起，对乡村的基础设施建设带来了很大提高，城市居民也越来越喜欢到乡村去定居、去生活、去休闲娱乐。

全面实施乡村振兴战略高水平建设农业农村现代化

从五方面讲解这个问题：

一是持续推进城乡环境面貌改善。不仅让乡村适合人民居住，更重要的是改变过去的面源污染，在各地的调研中我们看到有相当一部分比例的土地都遭到了重金属污染，很多乡村出现癌症高发的状况。

二是着力推进乡村产业高度融合发展。今天我们看到很多崭新的乡村产业发展创新模式，如袁家村、鲁家村、朱家林等，新的模式需要长期调研，观察是否具有生命力，这是中国新一轮农村改革开放的重要支点。

三是不断提升乡村治理能力水平。坚持党对农村工作的全面领导，进一步健全自治、法治、德治相结合的治理体系。进一步加强农村法治宣传教育，持续深化农村社会治安综合治理，提高人民群众安全感。加强农村精神文明建设，充分发挥农村文化礼堂、文化广场、乡风家风馆作用，不断提高农民文明素质和农村社会文明程度。

四是全力加快富民强村进程。持续实施发展壮大村级集体经济三年行动计划，探索农村集体闲置房盘活利用，不断增强村集体“造血”功能。完善就业创业服务体系，深入实施技能提升帮扶计划，拓宽农民增收渠道。加快推进农村教育、医疗、文化、社会保障等公共服务均等化，增强农民的获得感、幸福感、安全感。

五是全面聚焦乡村振兴战略落地实施。在“十四五”期间各地能否总结出一些新的机制体制创新模式来支撑乡村振兴，并在乡村治理中推广应用，至关重要。乡村振兴是我们每个人肩负的历史使命，乡村面貌不改变，中国不可能获得真正的尊重。

农业农村现代化建设中的城乡融合发展路径

三农问题的突破点在哪？以城乡融合促进乡村振兴。

城乡融合，是对城乡统筹、城乡一体化的继承和深化，是实施乡村振兴战略的必由之路，是人类文明进步、社会生产发展的必然要求和客观规律，要找到中国自己的道路。

乡村振兴背景下，城乡融合的内涵

城乡融合涵盖社会融合、经济融合、空间融合、文化融合、生态融合、要素融合。城市空间的不断外延和拓展，绝不仅是把城市的功能移到了乡村、把乡村变成城市，更重要的是乡村在与城市的融合中能否“你中有我、我中有你”，做到城市与乡村的有机融合，人与自然的和谐共生。过去40年告高速发展把城市空间变成水泥森林，北京、上海的开发强度均已超过80%。

重点任务

提高农业转移人口市民化质量

目标：以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。

优化城镇化空间格局

目标：完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，增强经济发展优势区域承载能力，构建中大小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

提升城市综合承载能力

目标：增强人口经济承载和资源优化配置等核心功能，健全城市可持续发展的体制机制，提升城市发展质量。

加快推动城乡融合发展

目标：促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。

重点关注

土地，全面推进农村集体经营性建设用地入市。1月1日新的《土地法》颁布，集体建设用地下一步可以在乡村的一二三产融合中成为文旅用地、产业用地和基础设施用地，经营性的集体建设用地和功能性的集体建设用地没有做出明确规定。集体建设用地的突破是对城乡融合很大的推动。

特色小（城）镇，规范化发展特色小镇和特色小城镇。全国41626个建制镇将成为城市化进程中的结点和新市镇。一线城市北、上、广、深和新一线城市武汉、长沙、济南、合肥、南京、宁波、东莞等周边的建制镇一定是城市化发展中新进城人口的重要容纳地。

文化和旅游，因地制宜发展新型文旅商业消费集聚区。文化旅游具有了新的时代意义，中国经济对外的依存度接近40%，而美国经济对外依存度只有百分之十几，所以美国可以关起门来和世界各国打贸易战，文化旅游对于产业发展有着巨大的拉动效应，投入1元拉动9元相关产业的营收，所以文化旅游是“十四五”期间拉动乡村振兴和内需消费的重要发动机和推动力。中国的A级景区13000多家，各类景区总数超过10万家，近5年增加了50%，大部分都是乡村农文旅景区和项目。

城乡融合发展

城乡融合发展

一是从农业农村发展大趋势科学确定小城镇的地位和作用。

二是优化调整面向现代化的农村居民点布局方案。

三是探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩制度。

四是研究明确收回闲置宅基地和废弃公益性建设用地转为经营性建设用地后上市的操作程序。

现在全国有很多“空心村”，各地都在探索如何把这些“空心村”变成民宿、农文旅的消费点和一二三产融合的示范点，这些是“空心村”改造的重点。

城乡融合发展中的国土空间利用与合理布局

自从国家自然资源部成立之后，规划基本上都是多规合一，这也意味着国土空间的规划体系发生了很大变化，过去都说“规划规划，墙上挂挂”，现在的规划是统筹一切的宗旨和大纲。

国土空间规划中的城乡空间配置与空间整治

国土空间规划过程中的空间配置是一个重要的核心内容，涉及到乡村振兴规划，有如下三个方向：

一是修复山清水秀的生态空间。

二是打造全面振兴的乡村空间。

三是彰显风貌特色、传承历史文脉。

在空间整治方面，明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域，安排国土综合整治和生态保护修复重点工程的规模、布局和时序，明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复要求，提高生态空间完整性和网络化。

在沿海地带打造滨海空间体系，中部打造临山空间体系、大江大河打造滨水空间体系，沙漠戈壁打造荒滩戈壁、湿地等空间体系，真正让960万平方公里国土空间体现出我国独特的空间美和自然魅力。

打破部门屏障、政府的藩篱，实现多规合一。乡村振兴规划是统筹城乡经济建设和区域发展的一体化规划，是“多规合一”的主战场之一。

乡村振兴与城乡融合发展中的体制机制创新

十九大报告提出要建立城乡融合发展的体制机制和政策体系。乡村振兴和城乡统筹机制体制的创新就是对城乡关系进行整体的重塑，对过去的城乡政策进行反思，对现在的城乡要素融合机制进行认真的探究，特别是对于农村基本的经营体制在新时代要有一轮新的探索，打造未来城乡格局变化的新格局。

积极推进城乡要素融合机制创新

创新城乡人才流动机制，深化户籍制度改革，完善就业制度。如何把城里人引到乡下，很多地方打造的“创客谷”、“特色小镇”等是很好的模式。

建立新型职业农民制度，加大职业农民培育制度，建立职业农民认证制度， 推进职业农民的扶持制度。注重农民职业精神的打造，把乡村传习社、三农讲堂等做起来。

加大培育龙头企业力度，为其在财政税收等诸多方面提供支持。

加快建立城乡统一的土地市场，并建立相应的配套制度，如市场准入制度、市场中介制度和土地税收制度。

改革征收制度，在提高补偿标准的基础上完善征收补偿的方式，健全失地农民的补偿机制和就业、养老等保障制度。

在城乡土地统一市场建立的基础上建立城乡统一的金融市场，为乡村振兴提供资金支持。未来15-20年有机农产品和高端农产品、土特产品不仅具有高利润，也意味着巨大的市场。

政府融资方面，要在原有的土地融资基础上发展债券融资，通过政府发行债券的方式，化解地方政府债务风险，减少政府隐性融资，规范政府借贷行为。

适度发展PPP模式，减少民间资本进入乡村建设的障碍。同时，在区分公益性项目和商业性项目的基础上，对乡村振兴项目融资建设方式进行创新，试点推广BT模式(建设—移交) 、BOT模式(建设—经营—移交)、BLT模式 (建设—租赁—移交)和BOO模式(建设—拥有—经营)，使乡村振兴融资渠道更加多元化、多样化。

积极推进农村基本经营体制创新

在推行三权分置的基础上，深化农村集体产权制度改革。

为了实现乡村振兴，壮大集体经济，必须在政策上对集体所有权特别是集体土地所有权进行重新架构，对相关利益方的关系进行重新梳理。

首先，经过村民大会的决议，集体土地可以不实行家庭承包，而由集体统一管理和规模经营，由集体进行发包、入股等经营活动。

其次，经过村民大会的同意，集体可以向承包人收取一定的承包费，用于集体公益事业等公共产品的提供和无地农民的补助。

再次，经过村民大会同意，集体可以在承包经营权的30年期间进行若干次小范围的调整，以解决无地农户和土地规模经营的问题。

最后，集体经济组织可以向超标准占有宅基地或一户多宅的农户收取宅基地使用费，用于解决无法分配到宅基地的农户的居住补助问题，同时，经村民大会同意，应当赋予集体收回一户多宅或进城定居农户的宅基地的权力。

通过重塑集体所有权，使集体避免空壳化，有利于形成壮大集体经济的物质基础，为乡村振兴提供有力的支撑点。在时机成熟时，应按照《民法总则》的规定，制定《集体经济组织法》, 为壮大集体经济提供法律。

积极推进城乡融合规划机制创新

规划机制的创新要围绕“产业兴旺、生态宜居”的总体要求进行，首先要保障粮食安全，建立永久基本农田制度。

完善农村建设用地保障机制。要切实保障“将年度新增建设用地指标用于农村新产业新业态用地”，为产业兴旺提供土地支持。

要建立耕地的激励性保护制度，完善耕地占用税,要改定额税制为比例税制，同时要突出对优质耕地的保护，为此要对占用优质耕地的行为征收较重的税率。

改革现行的农业补贴制度，在提高农业补贴水平的同时，适当扩大农业补贴的范围，以充分彰显农业补贴中的耕地保护目标。

对宅基地规划管理制度进行改革，要建立宅基地的退出激励机制。对农户自愿退出宅基地的，本集体经济组织应当给予适当补偿，本集体无力补偿的，由县或市进行补偿。

积极推进生态保护机制创新

公共地役权模式改革现行的生态补偿机制，它是指政府或公益组织作为需役地人与供役地人的农户签订协议，对生态功能区内土地利用方式、用途和生态项目的实施进行安排的一种公共地役权。

通过地役权的设立，可以减少公共产品提供中的外部性问题和市场失灵现象。

首先是生态受益区的政府作为需役人必须承担相应的义务。

其次是流域下游地区的政府作为需役人也应承担义务。由它们作为需役人与流域上游地区从事生态保护的农户签订地役权合同，也是基于受益者负担的原则。

另外, 根据“加快形成损害生态者赔偿的运行机制”的指导思想，可以考虑由排污量较大的企业作为需役人。通过生态地役权的设立和运作，改变生态补偿没有可持续性的缺陷。

生态的资源是农民未来重要的收入和资产来源，“青山绿水就是金山银山”不是一句口号，城市的消费群涌入的片区都是生态优美的地方，过去发展缓慢生态保护良好的乡村、乡镇现在都成为近郊游、圈层游重要的承载区和拓展区。

Tips. 本文为李季主讲“十四五”线上系列专题研讨会直播摘录，共八期内容，本篇为专题五。