李季主讲|“十四五”区域开发建设重大机制体制创新研究

“十四五”规划编制方法及重点问题研究线上系列专题研讨会VOL.6

专题六：“十四五”区域开发建设重大机制体制创新研究

主讲导师：李季

区域内统筹机制创新

当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。为此，中央财经委员会第五次会议强调：“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

资源要素向中心城市和城市圈集聚成为发展必然趋势，珠三角、长三角、京津冀、长江中游城市群、成渝城市群已成为下一步经济发展的主阵地、主战场，既要做好城市群的发展又要做好生态保护和自然资源保护。

构建统筹机制的必要性

区域统筹具备数量较多、层次清晰、结构分明等特点。根据2019年政府工作报告中的区域战略内容，目前我国区域发展体系可分为三个层次，每个层次都包含多个不同的区域战略。第一层次定位于全国整体空间，包含基于四大板块的区域战略即西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展；第二层次定位于“带状”或“块状”区域，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领；第三层次主要包括“点状”或者“多点状”区域，如雄安新区战略、上海大都市圈战略、疏解北京非首都功能战略、成渝城市群战略等。可见，目前我国区域战略数量较多，构建区域统筹机制有助于发挥战略合力，降低战略间的阻力，加速区域协调发展。

单个区域同时参与多个不同区域统筹。在现实经济地理活动中，存在单个区域同时参与多个不同区域统筹的情况，如北京分别与京津冀协同发展战略、疏解北京非首都功能战略、雄安新区战略密切相关；上海分别与“一带一路”建设、长江经济带发展战略、上海大都市圈战略密切相关；广东分别与“一带一路”建设、粤港澳大湾区战略密切相关。在此情况下，如果不同区域统筹对同一个地区的发展定位存在差异甚至冲突，可能会直接影响区域战略的实施效果，构建区域统筹机制则能够有效避免这一现象出现。

贯彻落实区域发展统筹的发展理念需要多个部门共同发力。自党的十八大以来，坚持创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念已经成为经济发展的共识，区域统筹已经不再是单纯追逐经济发展利益而是有了更多、更高、更合理目标的工具。如长江经济带发展战略坚持的“共抓大保护、不搞大开发”生态优先原则；粤港澳大湾区战略坚持“共享发展，改善民生”的以人民为中心的发展原则。可见，上述区域统筹不仅需要经济职能部门参与，同样需要生态环保部门、国土部门、收入分配等多个其他部门的参与，这就要求对重大区域战略进行统筹，保障区域战略的发展方向符合中央和人民意图。

区域统筹机制创新目标

构建区域统筹机制创新的第一个目标是“1+1=1”，其含义是“多略合一”。通过区域统筹机制创新，消除不同区域战略间的摩擦与阻力，避免单个区域战略各行其是，增强不同区域战略在实施过程中的匹配性、耦合性与系统性，使得区域战略体系化、整体化、系统化，发挥区域战略体系的最大效果。在现实经济活动中，每个区域统筹面临的区域问题不同、作用对象不同、所处的发展阶段也不同，区域战略的实施思路肯定存在差异，但是这并不意味着这些区域战略就无法协同推进，实际上由于在发展理念、发展方向与发展体制上的相似性，这些区域战略是可以一体化发挥作用的。

构建区域统筹机制创新的第二个目标是“1+1>2”，其含义是事半功倍。通过区域统筹创新机制的作用，增强不同类型区域战略在实施过程中的互动性、互补性与正反馈性，提高区域战略的叠加优势、规模优势与投入产出比，保证统筹实施多个重大区域战略所取得效果高于分别推动个别区域战略所取得效果。实际上，上海大都市圈战略与长江经济带发展战略的关系就是典型的“1+1>2”型关系，上海大都市圈战略的实施能够显著地增强作为长江经济带龙头城市—上海的综合实力和增长极带动能力，这种能力的增强又进一步地提高了整个长江经济带的发展水平、发展能力和发展潜力。因此，两大战略的联合实施效果明显优于两个战略单独实施的效果。

构建区域统筹机制创新的第三个目标是“1≥1”，其含义是帕累托改进。每个区域在参加区域统筹后的区域利益不应该小于其参加前的区域利益。任何区域战略的实施都会导致区域利益的重新调整，多个区域战略的同时实施会使得区域间利益变化更为复杂。统筹区域战略机制的重要目标就是保证每个区域自身的区域利益在区域战略实施过程中不减少，同时尽可能地追求每个区域的区域利益都有所增加，即使在区域战略实施过程中无法实现，也应该建立公平合理的利益分享与补偿机制予以事后调整。只有保证了每个区域的区域利益，区域战略的统筹实施才不会因为部分区域的利益减少而受到阻碍。

区域统筹机制创新着力点

1.强化新发展理念的方向指引作用

坚持新发展理念是建设现代化经济体系、实现高质量发展、解决社会主义主要矛盾的根本之策，任何区域战略都应该以此为方向。因此，构建重大区域战略的统筹机制，需要强化新发展理念的基础性、统一性与约束性等属性，这是保证所有重大区域战略不走样、不变形、不拐弯、不打折扣的前提条件。在实际操作中，应该将新发展理念贯穿到区域战略的制定过程中，贯穿到区域战略的执行过程中、更要贯穿到中央对地方落实区域战略要求的绩效考核工作中。

2.重视区域间产业关系的核心地位

统筹区域战略一方面体现于区域政策层面，另一方面体现于区域关系层次，这两方面内容实际上都与区域经济利益密切相关。作为经济活动的载体，产业间的关系对区域间关系乃至对区域战略间的关系具有直接影响。很长一段时期内，我国区域间的产业同构、产业恶意竞争、产业地方保护等现象极大地影响了经济发展的整体性与系统性。基于现有重大区域战略中的产业发展定位内容，可发现这些区域战略在先进制造业与战略性新兴产业的定位上具有一定相似性。针对这些相似的且重要的产业目标，应加强政府的指导和引领作用，更重要的是发挥市场配置资源的决定性作用，让市场在这些产业形成与壮大过程中公平地发挥其功能，最大限度降低区域间的产业冲突从而保障区域间的协调发展。

3.重视区域间利益共享机制的推动作用

在现实经济活动中，区域之间的合作很难立即实现“双赢”，往往呈现一方区域利益增幅多于一方甚至一方增加而一方减少的局面，这种局面对区域战略的可持续实施是极为不利的。构建重大区域战略统筹机制的一个关键内容就是构建公平合理的区域间利益共享机制，通过经济活动与要素的空间布局调整、财政税收的合理分配、公共产品均等化等手段来二次调整区域间的利益分配格局，保障每个区域在参与区域战略后的区域利益大于参与之前的区域利益，这是保证区域战略实施效果和可持续性的关键环节。

4.强化区域管理制度的基础性作用

区域管理作为区域战略、区域政策、区域规划实施的基础性工具，对重大区域战略的统筹机制形成具有重要作用。从目前实际情况分析，我国区域管理制度在国家治理能力现代化背景下仍然存在很多不足，未来需要从四方面完善区域管理制度，主要包括明确中央政府层面的专门区域管理机构、建立可供区域规划与区域政策制定利用的统一明确的区域划分框架、明确具备法律约束地位的区域政策程序与工具、构建科学合理的区域规划与政策评价机制等内容。

区域内协调机制创新

随着区域一体化的推进，我国长三角、珠三角和京津冀等都市圈的区域协作发展议题引起了人们的关注，实施区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一。区域协作发展议题与整体性有着某种内在的契合性。整体性理论以协作、整合、“跨界性”为特征，关注整体利益，强调政府在进行事务协调时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，也要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成整体性协调网络。在我国，各个区域实现长期、稳定、有效协作和走向区域整体性协调，可以从以下五个方面促进区域协调发展机制的创新。

进一步推进府际协调机制的构建

区域的整体性协调离不开府际关系的协调和府际事权的划分，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的关系是否协调直接影响着区域协作的绩效。以三方面作为支点：

1.制定支持区域协调发展的政策法规，指导和资助区域发展；

2.中央政府授予地方政府“部分优先权”，协调中央与地方的财权分配；

3.改革地方政绩考核体系，促进地方政府之间权力的让渡与均衡。

建立区域统一的信息协作网络体系

数字时代的区域协作应当以公共服务的重新整合为核心，强调整体的、协同的决策方式。实现区域整体性治理需要建立发达的区域信息网络支持体系，形成区域内统一的人事行政、财政支出和信息网络体系，实现人才、科技、商业的信息共享。

区域统一的信息网络体系建设

首先，需要区域各个地方政府按照职能对应的原则推行内部机构和功能的整合，从而形成区域内统一的人事行政、财政支出和信息网络体系；

其次，建立跨区域协作的信息支撑系统，链接各个地方政府的数据库资源，为区域地方政府和参与区域治理的私营部门以及非政府组织提供信息和数据支持；

最后，需要打破区域和部门壁垒，建立开放、统一、透明的资本市场与要素市场。

改革开放40年以来我国很多区域之间仍然存在壁垒，以京津冀一体化为例，从北京到燕郊往返收费站的问题已呼吁多次依旧没有改变，北京和北三县的协调统一是需要解决的核心问题。

构建跨区域整体性协作治理组织

在区域协作创新中，当务之急是建立跨区域整体性协作组织。跨区域整体性协作组织主要职能有三方面，一是为整个区域制定发展规划，协调各个地方政府的功能定位和产业分工；二是在区域地方政府之间分配区域专项资金；三是在协作组织之下设立专项委员会，负责区域地方政府间的利益协调和补偿。

生态补偿机制与多元协作机制

完善区域地方政府的整体性生态补偿机制

设立区域生态治理专项资金。在各个地方政府财政预算的基础上，增加区域生态治理专项资金。这些专项资金可以用于区域水资源使用权损失补偿、水土保持小流域治理补偿、生态林业用地使用权损失补偿、提高生态功能区域标准地区经济损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态移民补贴等方面。

1.建立以市场为主导的水权和排污权交易机制

利用市场机制，构建自然资源的区域产权市场是实现水资源优化配置和大气污染有效治理的方式之一。首先需要在法律上界定我国的水权与排污权。

2.建立排污许可证制度

使排污许可成为可以在市场上交易的稀缺资源。在这种市场利益的驱动下，区域内各个厂商必须努力节能减排，不超出许可证额度，才能减少成本。

3.建立非政府组织和公众参与的生态补偿机制

非政府组织和公众对于区域生态补偿的参与，有助于弥补政府和市场在生态补偿机制中的不足。在我国，可以鼓励区域接受生态补偿的地方政府安排本地企业遵循节能减排的环保标准来生产产品，并给这种产品贴上“绿色产品”标签，在整个区域甚至全国范围内宣传这种以生态友好方式生产的商品，民众如果在市场上愿意以较高价格购买这种带有生态标记的产品，那么实际上公众就支付了附加在该商品生产上的生态服务功能的价值。这也在鼓励区域内其他地方政府进行绿色采购，这样就间接实现了生态补偿的目的。

构建区域整体性治理的多元协作机制

多元治理机制是区域地方政府吸纳各类非营利组织、私营部门、公民、区域性协作组织来共同参与区域整体性治理，依靠灵活的横向治理网络来增进区域的协调发展。在区域和城市治理中，区域地方政府调动各类社会组织、企业、区域性协作组织的积极性，引入多元治理机制，是近二、三十年来在世界范围内蓬勃发展的新的治理模式。构建跨部门的伙伴关系就是要在公共部门、私人部门与第三部门之间建立以协作为目的的治理结构，通过协作性治理结构安排形成新的融合力，以解决日益复杂的区域公共问题。

在国外的实践中，这种协作往往形成区域联盟或者城市联盟，将多元化的利益主体联系在一起，实现公共和私营部门的协作，从而推行某种政策或者改革。在我国的区域协作实践中，多元治理机制还没有建立起来。非政府组织、企业和公民对于区域公共事务的参与度不高。这是我们建立区域多元协作机制的重要背景。 

城乡要素流动机制探讨

习近平总书记多次强调，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是实施乡村振兴战略的制度保障，坚持走城乡融合发展之路。城乡二元结构一体化是城市化的终极目标，是国家现代化的重要标志，也是区域开发建设的重要内容。要建立健全城乡融合发展体制机制，首先要坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。目前我国一、二线城市周边的城乡结合部都是破解城乡二元化结构首当其冲的发展区和先锋区。

推进区域协调发展，促进流动均衡

如何推进区域协调发展，促进流动均衡？首先要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系；其次要推进新型城镇化建设和乡村振兴战略实施，引导城乡各类要素双向流动、平等交换、合理配置，随着城市化率的提高。未来将有3亿人口进入城市，破解巨型城市和大城市的水资源问题、生态环境问题、城市公共设施不足的问题，就要把城市周边的城乡结合部变成卫星城镇，成为重要的人口和产业承载区，这是城乡要素流动的重要背景。最后要统筹区域协调发展，建立区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制。区域协调发展首先带动的是一、二线城市、珠三角、长三角、京津冀等都市圈周边的发展。

破除城乡生产要素流动障碍

破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素双向流动，在城乡间形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。从四方面入手：

人口要素流动。健全农业转移人口市民化机制，建立城市人才入乡激励机制。一方面解决乡镇人口在城市如何安居问题，另一方面促进城市的人才进入乡村，提高乡村生产效率、生活质量、生态保护水平。

用地流动。完善农村承包地制度，改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度。目前各地都在进行不同的尝试，农民的基本农田和宅基地以入股的形式进入农村合作社进行整体开发运作。

资本流动。完善城乡金融服务体系，建立工商资本入乡促进机制，健全财政投入保障机制。

技术流动。增强农业科技供给能力，扶持和培育现代农业科技型龙头企业，建立科技成果入乡转化机制。食物和淡水是国家在发展中必须要保证安全的资源，这是大的国家战略不能出现任何闪失。

促进资源合理配置，健全引导机制

促进城乡公共资源合理配置

重点解决“一个基本“、”一个基础“问题，推进城乡基本公共服务普惠共享，推进城乡基础设施一体化发展，进而促进城乡要素双向流动。

一是提升乡村公共服务设施建设。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨；建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系等。

二是把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程。建立城乡基础设施一体化规划机制，推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施和城乡污染物的收运处置体系；健全城乡基础设施一体化建设机制，明确乡村基础设施的公共产品定位，事权清晰、权责一致；建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制。重建设不养护，这是我们在过去公共设施建设中出现的失误。

市场主导和政府引导有机结合

促进城乡要素自由流动和平等交换必须政府和市场“两手”合力，缺一不可。市场主导和政府引导有机结合。要尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用；加快完善城乡统一要素市场，打通城乡资源自由流动的通道，统筹、整合、利用城乡的优势资源；优化要素市场化配置，有利于让要素活力竞相迸发，为经济发展注入新动力。

政府引导要精准施策，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，鼓励引导资金、人才、技术等资源下乡；明确底线意识和边界意识，既要守住土地所有制性质、农民利益，生态红线等发展底线，又要注意不越界；不断促进城乡基本公共服务均等化和投资环境、生态环境、市场环境、法治环境的不断优化，为城乡要素自由流动、平等交换提供基础支撑和保障。

数据要素培育机制探讨

我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，党的十九届四中全会首次将数据增列为一种生产要素，通过加快数据要素市场培育，充分发挥数据要素对其他要素效率的倍增作用，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。掌握了数据，就掌握了现代化建设的生产力，新基建的大部分内容都与数字建设密切相关。

数据要素市场体系目前面临六大挑战：统筹力度弱、创新资源配置效率低、数据立法欠缺、数据市场监管难、交易市场瓶颈大、数据安全保障差。按照数字平行理论来说，每一个传统企业都应有一套数字化的运行模式。

应对对策：

1.搭建大平台，建立全社会数据流通公共服务平台

建立完善“政-政”数据共享、“政-企”数据开放、“企-政”数据汇集和“企-企”数据互通四个方向的数据要素流通公共服务体系。要考虑到国家的经济安全、文化安全和信息安全。“十四五”期间将启用中国自主搭建的新一代信息技术平台，数据共享意味着国家安全、国家治理模式的深化。

一是完善公共数据共享交换平台体系。深化推进政务信息系统整合共享工作，建立覆盖各级各类政府部门和公共部门的数据共享交换机制。

二是完善和健全公共数据开放体系。制定数据开放进程和计划，在加强安全和隐私保护的前提下开放相关数据集，形成大数据开发利用智力众包机制。

三是建立完善社会化数据采集体系。清理、整合、统筹各级政府面向社会化机构的数据采集和信息报送渠道，依法依规建立社会化数据统一获取和合作机制；推动政务数据与社会化数据平台化对接，充分发挥社会治理合力。

四是建立数据资源流通交易体系。搭建包括数据交易撮合、交易监管、资产定价、争议仲裁在内的全流程数据要素流动平台，明确数据登记、评估、定价、交易跟踪和安全审计机制。

数据资产是国家、企业、个人重要的资产，在未来可预见的时代数字资产会起到决定性的作用，今天每个人微信、微博中的视频、图片、声音、文字形成的数据可以做出完整的个人画像。

2.培育数据市场，营造便于数据要素流通的市场环境

以应用需求为指引，精准对接市场需求，充分发挥政府和市场两类资源优势，强化数据确权定价、准入监管、公平竞争、跨境流通、风险防范等方面制度建设，营造健康可持续的数据市场环境。在区块链、大数据的时代，数据的可定价化、可资产化是一次重要的发展机会。

建立数据确权定价基本框架：探索建立成本定价和收益定价、一次定价与长期定价相结合的数据流通定价机制。传统的产业领域日常数据是很难全面收集，但未来每个企业的日常数据都会变成可交易的资产。

简化数据市场准入机制：降低数据领域新技术新业务和创业型企业的准入门槛，厘清前置审批与业务准入之间的关系，采用正面引导清单、负面禁止清单和第三方机构认证评级相结合的方式。这方面政府的认识还远远不够，数据争夺战仍集中在全球及国内几个大型互联网企业之间。

强化事中事后监管：完善以数据为基础、以信用为核心的事中事后监管手段，探索建立政府、平台型企业、数据市场主体和个人多方参与、协同共治的新型监管机制。

探索完善数据跨境流通市场机制：充分运用区块链等新技术探索建立开放透明的跨境数据流动监管体系，积极参与数据跨境流通市场相关国际规则制定。

建立数据市场风险防控体系：建立面向企业的数据安全备案机制，提升数据安全事件应急解决能力，建立数据市场安全风险预警机制，强化关键领域数字基础设施安全保障。

3.创新政策：完善数据要素流通分配政策工具箱

一是探索推进“数据财政”模式在政府治理中的应用。有序推进公共数据资产运营和增值化开发利用；探索数字经济贡献度与财政支出挂钩的财政管理体制改革模式，逐步形成政府数据开放共享促进地方财税收入的良性模式。

二是建立健全适应数据要素特点的税收征管制度。建立针对大型平台企业的跨地域税收联合征管机制，目前欧盟已对推特、FACEBOOK、微软等互联网公司开征数字税；探索鼓励企业向政府安全共享监管数据的税收抵扣政策，加大对小微企业和以数据为核心的技术创新企业的税收优惠。

三是大力发展数字金融，推动金融体系数字化转型。落实并完善适应数据要素市场化的金融政策，积极探索区块链、人工智能等新技术在监管金融市场中的应用，发挥金融机构在交易市场中的作用，鼓励金融机构进行业务创新。

四是抓紧解决数据确权等问题。建立以促进产业发展为导向的数据产权框架，分层分类对原始数据、脱敏化数据、模型化数据和人工智能化数据的权属进行动态管理；建立数据资源的统一登记确权体系。

4.促进大联动：推进数据与其他创新要素深度融合

数据要素的完善对于深化升级产业链具有重要意义，探索建立以数据链有效联动产业链、创新链、资金链和人才链的“五链协同”制度框架。

聚焦产业链，以数据链联接创新链。推进数据驱动型创新研发，构建以数据为纽带的产学研协同创新体系。

围绕产业链，以数据链激活资金链。建立基于大数据的产业运行监测和精准投资体系，针对产业链不同环节设立知识产权基金、协同创新基金和产业并购基金，形成全链条精准化投融资渠道，促使资金向具有竞争优势的实体经济企业汇聚。

依托产业链，以数据链培育人才链。依托重点产业数据集群优势，建设不同行业大数据实习实训平台，培育具有世界水平的数据科学家、工程师和高水平创新团队。

5.优化市场结构：充分释放数据要素的转型带动作用

改善数据要素配置效率，深入剖析影响供给侧结构性改革的根源，寻求数据要素在市场结构中的最佳位置，因此要大力推进大数据、人工智能、区块链、5G等技术形态与实体经济深度融合。从新一代信息技术平台的培育到新动能推动新发展，最终带动质量变革、效率变革、动力变革。

优化动力结构。在消费端，培育以数据为核心的消费新业态新模式，强化数据对消费升级的拉动作用，今年新冠肺炎疫情下，拉动内需的四个方向中提到线上线下的融合；在投资端，加快建设大数据、人工智能、区块链等数字经济基础设施，拉动有效投资；在贸易端，搭建大数据公共服务平台，为地方政府和社会化机构“走出去”和全球贸易决策提供数据服务。破解“美元战略”，美元是全球所有经济往来和贸易往来中的对标物，在数字化的背景下我们有了弯道超车的机会。

优化产业结构。全面推动大数据、人工智能、区块链、5G等新技术应用和产业孵化，为数字化产业发展创造良好的“生态环境”；加快产业数字化转型，营造企业竞相发展、活力迸发的数据创新创业氛围，推动互联网、高端制造、现代农业等“数据富矿区”企业大数据转型，发挥数据推动一、二、三产融合发展的“黏合剂”效应。

Tips. 本文为李季主讲“十四五”线上系列专题研讨会直播摘录，共八期内容，本篇为专题六。