李季主讲|“十四五”区域民生保障提升发展规划

“十四五”规划编制方法及重点问题研究线上系列专题研讨会VOL.7

专题七：“十四五”区域民生保障提升发展规划

主讲导师：李季

“以厚民生为本，我国政府的为政之道

“为政之道，民生为本”，改善民生作为党和政府工作的出发点与落脚点，历来是我国国民经济和社会发展五年规划的重要内容。“十四五”时期，我国面临全面建成小康社会的新基础，将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，解决新的社会主要矛盾——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，民生建设也随之进入新起点、新阶段。

追溯——历次五年规划关于民生内容盘点

民生即百姓的基本生计，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。从“六五”开始，我国的经济计划中开始增加社会发展的内容，“民生”成为五年规划的重要组成部分。

“六五”—人民的物质文化生活达到小康水平；

“七五”—继续改善城乡人民生活”作为三大任务之一；

“八五”—相应提高人民生活水平和发展各项社会事业；

“九五”—涉及内容包括国土资源保护与开发、环境保护、城乡建设、文化、卫生、体育等方面；

“十五”—坚持把提高人民生活水平作为根本出发点；

“十一五”—以人为本，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业；

“十二五”—坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；

“十三五”—坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。

可以看到从“六五”到“十三五”四十年我国民生实现了巨大进步。

习近平的民生关切事

在习近平的亲切关怀下，我国民生事业得到长足发展，取得显著成就，充分展现了人民群众的获得感、幸福感、安全感。从2016年到2019年习近平总书记都对民生工作进行了详细的阐述。

住有所居

2016年在中央财经领导小组第十四次会议中明确指出“全心全意为工人阶级和广大劳动群众谋利益，是我国社会主义制度的根本要求，是党和国家的神圣职责，也是发挥我国工人阶级和广大劳动群众主力军作用最重要最基础的工作。”

老有所养

2017年在党的第十九次全国代表大会中提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”

弱有所扶

2019年对民政工作做出重要指示，提出各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。

从幼有所育到弱有所扶，我们党践行着“小康路上一个都不能少”的庄严承诺，对困难群众的安危冷暖，习近平总书记始终牵挂在心。

病有所医

2016年全国卫生与健康大会上习近平提到要坚持基本医疗卫生事业的公益性，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。要坚持提高医疗卫生服务质量和水平，让全体人民公平获得。

劳有所得

2015年庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上习近平提出，全心全意为工人阶级和广大劳动群众谋利益，是我国社会主义制度的根本要求，是党和国家的神圣职责，也是发挥我国工人阶级和广大劳动群众主力军作用最重要最基础的工作。

学有所教

2018年在全国教育大会上提出，坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋。

幼有所育

2016年在全国卫生与健康大会上讲话并指出，要重视少年儿童健康，全面加强幼儿园、中小学的卫生与健康工作，加强健康知识宣传力度，提高学生主动防病意识，有针对性地实施贫困地区学生营养餐或营养包行动，保障生长发育。

营养餐和营养包现在在一二三线城市做得比较好，但贫困地区还需要加强，日本在上世纪50年代进入高速发展期后，营养餐使得日本两代人的身高提高了10厘米，身体素质得到很大提升。

“十四五”规划——民生发展

“十四五”期间民生问题主要包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理、扶贫等。在五年规划中，可根据地方实际情况进行灵活组合。一般而言，就业、教育、收入分配、医疗卫生、住房保障、养老服务等是地方五年规划的必备内容。

“十四五”时期是我国确定“两个百年”目标的交汇期，是全面开启社会主义现代化建设“两步走”的开局期。科学编制“十四五”规划，意义重大，毋庸置疑，疫情过后各地必将加紧“十四五”规划的编制工作。“十四五”规划中的民生问题是短板之一，因此要给予高度重视。

“补短板、扩供给”，推进公共服务标准化

经过前十三个五年计划的努力，我国民生状况得到了很大程度的改观，但发展不平衡、供给不充足等问题仍然存在。“十四五”时期，民生工作将主要围绕补短板、扩供给等方面展开。加快补短板扩供给，有利于扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。

“十四五”民生问题发展重点

补短板

我国当前在就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域仍然存在着系列短板，距离十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的“七有”目标仍有差距，尤其是在“幼有所育”和“弱有所扶”方面，是“十四五”时期重点攻克的短板。

医疗和教育已经成为压抑我国内需的巨大阻力，大病返贫的例子从城市到乡村比比皆是，在全国334个地级市，2862个县，将近41262个乡镇中教育支出占家庭支出的很大比重，这也是抑制人口更迭、降低百姓生育欲望非常大的压力。

另一方面，居住和养老问题已是摆在我们面前极为突出的问题，我国60岁以上的老人已经超过2.4亿，“十四五”后60岁以上的老人会超过3亿，面对如此庞大的养老数字社会还没有做好足够的应对措施。

居住问题已成为束缚年轻人创业创新精神的严重桎梏，一套房子栓死一个人的一生，这表面上看是民生问题，实质上是国家未来创新体系构建和产业发展问题。

扩供给

民生短板存在的一个重要原因是供给不足。当前我国正在力推公共服务的标准化、均等化工作，将围绕公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、残疾人服务等领域制定国家基本公共服务标准，力争到2035年基本实现公共服务均等化。“十四五”时期是完成这一目标的重要铺垫期，要通过多种渠道，引入多元主体，扩大公共服务供给，为“十五五”末期实现基本公共服务均等化打下坚实基础。

“十四五”民生发展—补短板、扩供给

补齐短板保障基本

促进公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜。补齐基本公共服务短板，加快实现基本公共服务均等化。其主要内容包括：

推进义务教育均衡发展

提升贫困地区县域医疗卫生服务能力

加强妇幼健康服务体系建设

提高医学应急救援和传染病等防治能力

健全基本养老服务体系

加强社会福利服务体系建设

提升公共就业创业服务水平

推动基本公共文化服务均等化

推动公共体育设施建设和开放等

通过近5年的乡村建设，乡村各项工程的推进使上述问题得到了较大改进，但现在城乡在基本公共服务资源平等化方面还存在较大差距。

补强弱项扩大供给

政府引导鼓励社会力量参与，扩大公共服务供给，推动市场化、多元化、优质化。补强非基本公共服务弱项，着力增强人民群众公共服务供给。其主要内容包括：

增加托育服务有效供给

扩大城乡普惠性学前教育资源

促进社会办医加快发展

全面放开养老服务市场

加强老年人健康服务体系建设

推进家政培训和就业服务

加强优秀传统文化保护传承利用

完善重点地区旅游基础设施

加快有线电视网络整合发展和互联互通

加快发展体育健身休闲运动和竞赛表演业等

我国69万项物质文化遗产和非物质文化遗产基本上都来自乡村和乡镇，所以乡村和乡镇传统文化的保护传承是国家文化传承的重要基础，这些片区的旅游基础设施和体育健身设施的完善对区域一产的三产化、带动老百姓就业和增加收入都具有重大意义。

以民生为导向，实施扩内需战略

疫情之下，如何以民生为导向，实施扩内需战略

此次新冠疫情已波及全球200多个国家和地区，对全球的产业链、供应链循环造成重大障碍，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场出现动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，如果7、8月份国内疫情不再发生大的动荡，下半年经济的发展仍大有可为，但各种潜在的风险有可能成为下半年经济发展中的黑天鹅事件，面临着百年未遇之变局，我们要挖掘我国独特政治和制度优势、雄厚经济基础、巨大市场潜力，扩大内需，这是产业转型和产业安全最重要的基础。

我国内需潜力大，要深化供给侧结构性改革，突出民生导向，使提升消费与扩大投资有效结合、相互促进。以民生为导向实施扩内需战略，是维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会的一个重大政策选择。

以民生为导向切实扩大有效投资。通过稳定就业政策，促进居民增收，保障社会民生，提高居民消费意愿和能力。在就业吸纳能力较强的餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业，要在完善常态化疫情防控措施的前提下，积极探索重点企业“一企一策”，大力支持恢复发展，推动直播带货、网络销售等线上销售与线下实体店有效结合。主动满足城市双职工养老托幼服务需求，大力发展养老、托幼服务作为吸收社会就业重要途径。适应居民消费品质提升和农村消费需求，积极改造步行街，支持电商、快递进农村，积极挖掘农村消费潜力。

以民生为导向切实推动消费回升。以加强新型基础设施建设为重点，发展新一代信息网络，拓展5G应用，为扩大线上消费提供强大基础设施保障，助力产业转型；建设充电桩，大力推广新能源汽车，支持汽车产业升级。

突出民生导向发挥市场机制作用。使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进，还要着力发挥市场机制的作用。政府的有效投资和促进消费政策措施，利于市场信心恢复。在此过程中，也要通过政策的撬动作用，健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与，有效激发民间投资热情，还要有效疏通“政策最后一公里”。

“十四五”时期民生发展热点

围绕前述教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理等民生领域，结合十九大报告和最新政府工作报告及政策动向，预测“十四五”时期民生领域将至少存在以下八大热点，应在“十四五”规划纲要中予以关注和体现。

热点1：基本公共服务标准化

根据2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》所设定的目标，到2025年，基本公共服务标准化理念融入政府治理，标准化手段得到普及应用，系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立；到2035年，基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升。因此，公共服务的标准化、均等化仍将贯穿“十四五”和“十五五”时期，“十四五”时期将主要解决基本公共服务标准化的问题。

热点2：职业技能提升

2019年政府工作报告指出，“当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显……必须把就业摆在更加突出位置”，职业技能提升是实施就业优先政策，实现更高质量、更充分就业的重要举措。中国国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案(2019-2021年)》，明确2019年至2021年将持续开展职业技能提升行动，强调地方各级政府要把职业技能提升行动作为重要民生工程。2021年作为“十四五”规划的起始年，必将要对职业技能提升做出部署，明确技能劳动者占就业人员总量的比例等指标任务，提出增加培训供给、完善培训补贴政策等的具体举措。

热点3：托育服务

十九大报告首次提出“幼有所育”的目标，并将其排在必须取得“新进展”的7项民生要求之首。随着全面二孩政策的实施，新生人口增加，对托幼服务和学前教育提出更大挑战。2019年1月，国家发改委等多部门印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，将“增加托育服务有效供给”作为“补强非基本公共服务弱项”第一项行动任务。托育服务将成为“十四五”时期教育的重点内容，在规划文本中将获得更多笔墨。从北、上、广、深可以看出国内一线发达的省市学前教育基本上得到了普及。

热点4：长期护理险

“十三五”规划纲要提出要探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点，人社部于2016年7月印发《关于开展长期护理保险的指导意见》，在上海、江苏、浙江等15个地区率先开展长期护理险试点工作。在试点取得经验的基础上，2019年政府工作报告明确提出扩大长期护理保险制度试点。“十四五”时期我国老龄化将进一步加剧，预计2025年60岁及以上人口将达到3亿，在此背景下，长期护理保险有望成为继养老、医疗、工伤、失业、生育5项社会保险之外的“第六险”，在社会保障体系构建中占据不可缺失的位置。

热点5：社会保障接轨衔接

随着区域一体化及都市圈战略的推进，有望在社会保障接轨衔接方面迈出更大步伐。如2019年2月国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出加快都市圈范围内的社会保障接轨衔接，包括建设涵盖各类社会保障信息的统一平台，加强异地居住退休人员养老保险信息交换，推动工伤认定政策统一、结果互认，提高住房公积金统筹层次等。“十四五”时期我国的区域一体化战略将进入高质量发展阶段，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域及主要都市圈范围内的社保接轨、互联互通将是“十四五”规划不可缺少的内容。

热点6：租购并举

党的十九大报告提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。据测算2023年我国房屋租赁总面积将达到83.82亿，租赁人口达到2.48亿人。“十四五”时期“租购并举”仍将是住房保障的重要举措，将进一步探索租赁新模式，强化租赁市场的规范化管理、推进住房租赁产业发展，构建健康可持续发展的住房保障体系。

热点7：XX分钟文体服务圈

在文化自信、国家公共文化服务体系示范区建设等推动下，许多地区在公共文体设施方面超前布局，提出打造“XX分钟”文化服务圈、体育服务圈、便民服务圈等。上海2035规划提出打造“十五分钟社区生活圈”，至2035年卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右；由此可见，“十四五”时期将是“XX分钟文体服务圈”的集中建设期，对于系统多点布局、公共服务设施、完善城市的公共文化配套具有重大意义，“十三五”末期已经实现目标的地区如北京等，有望在服务半径上再度提升，如由“15分钟”变为“10分钟”，持续完善公共文体设施布局。

热点8：未来社区

未来社区简单来说是通过智慧化手段的嵌入，对社区服务、社区管理等各领域进行全方位创新。目前国内对这一概念还较为陌生，浙江省已率先开启探索，将“未来社区”写入其2019年浙政府工作报告，并制定《未来社区建设试点工作方案》，将以人本化、生态化、数字化为导向，构建以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理九大场景创新为重点的集成系统，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。虽然当前未来社区还停留在概念阶段，但在技术的推动下有望从理想变为现实，钉钉已经发布了“未来社区”物业行业解决方案。经过浙江省的试点推广，“十四五”时期未来社区的概念将得到广泛普及，成为民生领域社会治理的一种模式。

“提质量、优服务”，提高人民群众幸福指数

补短板、扩供给解决了“从无到有”的问题，在此基础上，应开始考虑“从有到好”的问题。随着人均可支配收入增加，群众生活品质大幅提升，需求更趋多元化和个性化，民生工作也应适应这一变化，提升供给的质量与水平。“提质”将成为“十四五”时期民生改善的重点任务。

提高人民群众幸福指数，目标是提高人民群众生活质量

农业方面，保障食品安全，增加农产品供给，提高食品安全的底线思维。

改善环境方面，持续改善居住环境，建设美丽宜居村庄、美丽和谐社区。

出行提升方面，大力改善出行条件，搞好畅通工程建设。

生活保障方面，完善供水供气、供热设施，保障居民基本生活。

生态提升方面，加强大气污染防治，进一步提升绿化水平，改善生态环境。

民生问题是经济问题，但解决好民生问题不是财力问题，而是思想问题、作风问题、工作责任心问题。做好民生工作，要持续加强和改进作风建设，进一步完善民生公仆机制。

进一步完善群众参与机制。民生工作的最终服务对象是群众，要按照群众高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应的标准，在工作环节中加入百姓参与的环节，真正让工作为民务实，切实把好事办好。

进一步完善群众利益诉求表达机制。遵循公共政策规律，政策制定之前，要结合群众的利益诉求，明确工作指向精准发力；政策执行中，吸纳群众利益诉求表达进行调整；政策执行后，进行政策的纠偏补差。

发挥市场和政府作用，提升公共服务质量水平

提升教育服务内涵质量。建设“互联网+教育”支撑服务平台，疫情以来线上教育已成为共识，促进信息技术与教育教学深度融合，推动优质教育资源覆盖各类学生。完善职业教育和培训体系，健全德技并修、工学结合的育人机制，深化产教融合、校企合作，推动产教融合型城市遴选和企业试点，吸引企业等社会力量建设一批具有辐射带动引领作用的高水平专业化产教融合实训基地。

均衡发展优质医疗资源。在全国建立若干高水平的国家医学中心和一批区域医疗中心，扩大优质医疗资源供给，集聚医教研产等各种创新要素。鼓励优质医疗资源通过组建专科联盟、建设分支机构、远程医疗协作、“互联网+医疗健康”等多种方式，逐步满足群众就近享有高水平医疗服务需求。

提升养老服务质量。推进医养结合，为老年人提供患病期治疗、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康和养老服务。加快建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，到2020年全面实施全国养老机构服务质量等级评定工作。

提高公共文化服务效能。在商场、写字楼等各类场所嵌入文化消费内容。推动公共图书馆、文化馆（站）等公共文化机构实行错时开放。建设文化云平台，推动数字图书馆、数字文化馆、智慧博物馆等公共数字文化建设项目，未来的公共文化设施包括图书馆、博物馆、体育馆、群艺馆、青少年活动中心下一步的数字化转型是“十四五”期间重要的内容，加强文物保护单位及可移动文物数字保护展示利用和非物质文化遗产数据库及数字展示，国家文物局在“十三五”期间每年拿出几十个亿来保护文物数据化数字化和数据空间的存储，这项工作已推进很多年。

加快智慧广电发展。加快大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在广播电视传输覆盖网中的应用，打造功能更加强大的主流媒体融合传播网、数字文化传播网、基础战略资源网，为用户提供融合新闻资讯、视听节目、社会服务、医疗健康、数字娱乐、教育培训、智能家居等多功能于一体的智慧广电数字生活服务。

推进多种旅游业态发展。推动乡村旅游提质扩容，探索名城名镇名村保护与可持续发展模式，完善城市商业区旅游服务功能，建设一批避暑避寒度假目的地，发展多种服务业业态，将乡村乡镇的山水林塘田、古村古民居的保护建设和三产结合在一起，推动建设自驾车房车旅游营地，增强红色旅游经典景区的教育功能和脱贫富民功能,推动中医药健康旅游，建设一批中医药健康旅游示范区和示范基地。

“促改革，强管理”，推动社会保障接轨衔接

破除体制障碍，创新提供方式，优化资源配置，加强人才培养，加快与互联网深度融合，推进城乡区域基本公共服务制度统一，推动优质服务资源延伸下沉和提质扩容，促进公共服务更高质量更高水平发展。将提升保障和改善民生水平建立在经济和财力可持续基础上，加大保障和改善民生工作力度，确保公共服务水平在发展中不断完善、稳步提升。

提高和改善民生水平，以提高社会治理水平为保障

十九大报告指出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，强调了提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平对于保障和改善民生的重要性。深入实施社会治理模式创新，大力推进网格化治理体系建设，建立精准普法长效机制，健全社会矛盾排查预警机制、矛盾纠纷多元化解机制，完善社会治安防控体系。

打造共建共治共享的社会治理新格局

落实要点

1.增强党对社会治理的领导能力，加强党委对社会治理的统筹谋划和组织领导，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。

2.深刻认识互联网在社会治理中的作用，以推行电子政务、建设新型智慧型城市等为抓手，着力提高社会治理的智能化、专业化水平。

3.兜住安全红线，构建公共安全体系，健全安全生产体系，完善社区治理体系，着力建设平安中国，确保人民群众安居乐业和社会和谐稳定。

组织实施

加强统筹协调。建立健全工作协调推进机制，强化部门协同、上下联动、统筹协调。

推进项目建设。各地各有关部门要瞄准重点领域投资缺口，制定涵盖基本和非基本公共服务项目实施的专项行动计划，细化社会领域公共服务短板和弱项需求测算。

扩大资金投入。积极发挥政府投资引导带动作用，合理安排经费并及时下达资金，确保中央财政性资金优先支持基本公共服务领域补短板项目建设。

强化实施监管。继续深入推进“放管服”改革，加大对储备项目的协调调度力度，加快推进项目前期工作和开工建设。

加大人才培养。完善人才服务体制机制，结合实际推进实施工资待遇、技术等级评价、职称评定等激励政策。

实施考核评价。将公共服务机构、从业人员、服务对象诚信情况纳入信用记录，并共享至全国信用信息共享平台，加强守信联合激励、失信联合惩戒。

Tips. 本文为李季主讲“十四五”线上系列专题研讨会直播摘录，共八期内容，本篇为专题七。