【专家研判】2017年特色小镇建设热潮的“冷”思考

‍研判2017特色小镇

文创中国周报2017年12月15日 星期五 第2390期 9版

2017年，特色小镇的顶层设计更加精细与深化，各大部委在特色小镇建设中扮演着不同的角色，聚焦不同关注点。2017年，国家体育总局、林业局、农业局相继加入特色小镇的建设大潮之中，三大部委分别从自身特色出发，明确特色小镇建设类型。8月，住建部公布了第二批276个全国特色小镇名单。这一名单的公布，似乎为各地规划与建设特色小镇又注入了一针强心剂：“3~5年内建设100个特色小镇”“2020年之前培育100个特色小镇”……各地政府陆续公布各自特色小镇的规划建设目标和“宏伟蓝图”。

2017年，特色小镇建设火热的同时，诸多问题也随之浮出水面。“特色小镇建设应避免形式主义。”住建部专家委员会委员、教授级高级城市规划师张文奇在采访中直指特色小镇大潮中所浮现出的问题。“特色小镇的建设似乎或多或少变成了新的土地开发，我更多的是担心。”中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举也表达了自己的理性思考，“当下，不少特色小镇的产业特色已经不‘特’了，并且镇与镇之间越来越趋同，从产政融合开发的收益目标来看，特色小镇建设很难满足部分地方政府和企业急功近利的诉求。”同样关注特色小镇运营模式的打造与盈利能力的还有清大文产（北京）规划设计研究院院长李季，他表示，“产业缺乏融合，可持续发展成为难题。小镇建起来了，引入的产业缺乏联动，形成不了合力，形式松散，可持续发展问题难以破解。”
　　
如何让规划建设之后的特色小镇更具生命力是2017年特色小镇建设所面临的最重要也是最紧迫的问题。中国传媒大学经管学部副教授、硕士生导师，文化部文化产业专家委员会秘书长齐骥表示，纵观全球知名特色小镇，不难发现，其核心均在于文化，没有文化便没有灵魂。因此，让特色小镇拥有持续生命力需要注重以文塑城、以文兴业、以文化人。北京外国语大学文化产业研究中心主任宫玉选提出，历史文化型小镇应讲好小镇故事，将小镇历史文化与现代生活及审美紧密结合。
　　
12月4日，住建部等四部委联合发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称“《意见》”），提到各地区各有关部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署，积极稳妥推进特色小镇和小城镇建设，取得了一些进展，积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。
　　
这些表述和意见概括性地总结了2017年特色小镇发展中的成绩与问题，也在年末，为如火如荼的小镇建设添加了几分“理性”色彩。
　　
在住建部发布《意见》之际，也在2017年年末，更在特色小镇建设汹涌之时，我们采访了国内部分专家、学者对特色小镇建设的“冷”观察与“冷”思考，以期业界关注。

我国特色小镇发展背后逻辑

张文奇 教授级高级城市规划师，国家级有突出贡献专家，住建部专家委员会专家；主持过大陆桥城镇发展研究，深圳市城市发展策略，唐山市城市总体规划；主持和参加过城市及城镇规划标准的制定；参与城市注册规划师培训和阅卷工作。

特色小镇是我国社会发展的必然阶段。改革开放后，国家首先关注的是城市发展，1990年国家制定了《中华人民共和国城市规划法》，重点建设城市、发展城市。在一部分人先富裕起来以后，开始城乡统筹发展阶段，城市反哺农村，推进城镇化发展。随着城镇化进程的不断推进，城镇化又有了新的任务和侧重点，特色小镇的建设应运而生。
　

特色小镇的出现解决了我国经济发展与用地制约之间的矛盾。我国社会经济发展有着特殊的国情。一是土地的公有制，即我国社会发展是在土地公有制的前提下进行的，国家统一管理土地并制定发展策略。土地用地指标层层分解，这样就造成了经济发展与土地保护之间存在一定的矛盾；二是人口众多，对基本农田的保护非常严格。近年来，农业科技发展进步巨大，我国实现了粮食的自给自足，因此，国家对于耕地的控制有所缓和。特色小镇“非镇非区”，其不是一个行政区的概念，所以特色小镇的用地不完全受用地指标分配的限制，也成为解决用地制约和发展需求矛盾的一个办法。
　　
特色小镇的建设是对我国经济制度自信的推动。十九大报告中，强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。我国的经济体制改革与发展一直是在按照自己的思路走，创立新型的经济体制，既有一定的计划色彩，同时政府的作用力和影响力也非常大。特色小镇的建设就充分体现了这一点。特色小镇建设实际上是多方面积极性的整合和组织，特色小镇既有政府的引导，也有社会的参与和介入。特色小镇的建设推进对我国制度自信有一定的帮助。
　　
特色小镇之“特”应有哪些？特色小镇是以多种资源组合为基础，以经济发展为主旨，以生态保护为屏障，以人文关怀为目标的新型人群聚合体。不管是城市还是乡村，都是人类聚合的一种形式。特色小镇的“特”一是在于地方特色、区域特色以及组织形式的特色。所谓“地方特色”包括物质的、自然的，如有特殊的风景区或山水资源。二是“区域特色”，表现在其所处的位置。一般特色小镇距离城市既不是非常近，也并不是特别远，有一定区域发展的条件。三是管理模式或运营模式的特色。特色小镇的运营模式是“政府+企业+社会个体”组合式发展。
　　
特色小镇发展中存在的3大问题。目前，特色小镇的建设普遍存在3个问题。第一，小镇建设吸引资金难度比较大。虽然特色小镇的建设得到了政府的号召和支持，同时，社会资本也非常多，但企业投资需要及时看到效益，而特色小镇的建设收益需要一定的时间。因此，政府要积极创造条件，吸引社会资本来共同推进特色小镇建设。建议成立特色小镇风险投资基金，以应对不可预见的风险。第二，小镇建设人才的吸引和培养。特色小镇所需人才分为两种：一是具有科技、人文、金融、运营等某一方面专业知识的专业人才，特色小镇需要找到合适的专业人选，同时积极聚集各类人才；其次在特色小镇所在区域的致富“带头人”，即具备广博的人脉、强劲的号召力和行动力的当地人。如果没有，政府需要注意培养。第三，特色小镇建设的形式主义。虽然任何项目的形式化在所难免，但目前在特色小镇的建设中出现了一些条件不成熟却强拉硬扯建小镇的现象。因此应避免这种情况的发生。

特色小镇产业融合趋于“精细化”

李 季 北京大学光华管理学院博士后、清大文产（北京）规划设计研究院院长。主要研究领域：高新技术产业研究；文化创意产业研究；城市产业园规划与建设研究；文化金融投融资模式研究。主持和参与了海南国际旅游岛、京津冀区域一体化、广东自贸区、大三亚旅游经济圈一体化、南非约堡中国城、中缅能源走廊等国内和国外60余项重大课题规划和研究。

目前，全国上下掀起的特色小镇建设浪潮，得到中央明确支持，出现了住房和城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部三部委倡导“特色小城镇”和浙江示范的“特色小镇”两种发展模式。
　　
在当下，我们可以将特色小镇理解为依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域建筑特色、民俗文化特色、生态植物特色等），打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的综合开发项目。特色小镇应具有特色鲜明、产业发展、美丽宜居等特征。小镇建设的地理位置选取或位于城市内部空间、或城市郊区、或城乡结合部等。特色小镇的“特”简单来说体现在4个方面：一是产业：特色产业与旅游产业相结合。以特色产业为支柱，旅游业为驱动力，双核驱动小镇发展。二是机制：以政府为引导、以企业为主体的市场化开发运营机制。政府把控整体方向、提供政策支持基建等服务，企业负责整合资源进行市场化运作管理。三是形态：独特的小镇风貌和错落的空间结构合理布局。以历史文化、生活方式、风俗习惯等软文化为基础，塑造“小而精”的特色小镇。四是功能：产业集聚、文化发掘、旅游开发与社区宜居相融合的发展模式，实现兴业、安居、游乐等功能。以此为基点，指导特色小镇的建设。
　　

特色小镇建设进入全面推广阶段。经历了探索、成长阶段之后，2017年特色小镇处于全面推广阶段。今年2月，发改委、国开行提出要充分发挥开发性金融的作用，实现特色小镇持续发展与贫困人口脱贫；8月，住建部公布第2批中国特色小镇名单，且第3批特色小镇也陆续开始申报，各地区如火如荼开展特色小镇建设。特色小镇发展呈现以下特征：一是政府政策积极引导，合理定位特色小镇发展方向。一方面国家和地方政府出台了更加有力度的特色小镇发展建设政策，例如发改委、国开行《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》等；另一方面政府在特色小镇的建设中发现存在普遍性问题，进行合理定位和指导意见。如发改委等四部门发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇的若干意见》。二是企业资本大量涌入，为小镇建设注入新的活力。在全球经济不景气背景下，中国经济同样面临考验，经济去杠杆、工业去产能、楼市去库存等，中国企业也面临新一轮的转型升级。央企和地方性企业纷纷将部分资金投入特色小镇建设，以此培育新的经济增长点，为特色小镇建设注入新活力。三是主题形式更加多样，深度挖掘地域文化与产业融合。
　　
特色小镇建设根在尊重与发掘当地文化，目前主要产业依托于农业、制造业、金融业、信息技术、商贸/物流业、健康产业、文旅产业，依据当地资源衍生出如双创小镇、教育小镇、文旅小镇、民宿小镇、体育小镇、生态小镇、市场小镇等产业特色小镇，在小镇建设中，企业越来越重视地域文化与产业融合。
　　
6大小镇建设问题亟待解决。2017年12月4日，住建部等四部委联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中提到，在全国特色小镇的推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。目前，对国内各地特色小镇在建设运营中存在的问题做出如下梳理。第一，定位不精准，难以突出特色。小镇风貌无特色，人文风情无吸引力。第二，产业缺乏融合，可持续发展成为难题。小镇建起来了，引入的产业缺乏联动，形成不了合力，形式松散，可持续发展问题难以破解。第三，文化旅游季节性，产品缺乏创新性。目前不少文旅小镇是有淡旺季的，难免受到旅游周期波动的影响，同时存在没有实现产品开发与文化创意结合，资源没有得到充分利用的情况。第四，忽视基础设施与公共服务，承载能力差。部分地方对小镇建设缺乏正确认识，急于求成，造成了公共服务配套设施建设滞后。第五，人才集聚短板，显现发展动力不足。特色小镇的运营需要人才，如何留住人才，是摆在企业面前的一大难题。第六，生态环境建设缺乏统一认识。目前我国特色小镇在生态文明建设、绿色发展等制度层面尚未系统设计规划，在规划建设方面缺乏法律制度保障和技术支撑。
　　
2018年，特色小镇建设还会处于持续全面的推广阶段，保持健康、有序、持续的发展态势。同时，随着近几年特色小镇建设的探索发展经验积累，企业在小镇项目投入中将会更加精准、更加重视前期规划方面的投入与产业融合趋于“精细化”。拥有持续生命力的特色小镇应具备以下条件：一是定位精准，突出特色。地域文化特色是小镇命脉，面对小镇建设运营我们要做到差异化打造，因地制宜是灵魂。二是小而精、紧凑型、集约化发展。小镇建设运营不一味追求规模、粗放式开发，要从追求规模到追求质量转变。三是市场化建设创新发展模式。持续稳定的经济收入是特色小镇发展的关键，因此引入产业、融资模式是特色小镇的发展关键。四是实现多产业的融合发展。产业组合很重要，在特色小镇不同产业能否形成集聚能力，是小镇成功与否的关键。

非公资本参与小镇建设成挑战

魏鹏举 现任中央财经大学文化经济研究院院长、国家文化创新研究中心主任、文化经济与政策协同创新中心主任。2011年入选教育部“新世纪优秀人才”支持计划。出版《中国文化产业投融资体系研究》等专著4部；在《人民日报》《文学评论》《文艺研究》等发表学术文章80余篇；主持国家社科基金艺术类等各级各类课题40余项。

特色小镇的“特”应该体现在产业和经济特色两个方面。目前，国内特色小镇的“特”更偏重于旅游和文化，因为旅游和文化从产政融合发展来说，可以有更好的融合性。从文化建设对特色小镇的价值和意义来看，目前国内特色小镇大多数都依托于特色文化，所以首先文化建设于特色小镇就是底色、底蕴，是其基础。其次，特色小镇的建设一定要保护好特色文化资源，这样特色小镇的建设才不离初衷，更有价值，能够被广泛认可。同时特色小镇的价值不仅是保护特色文化，还要创新性地弘扬特色文化，最终推动文化与社区、文化与产业的融合。
　　
既然特色文化对于特色小镇的建设如此重要，在建设特色小镇过程中，文化建设方面需要做哪些事情？从国际经验来看，第一要尊重文化传统，要认清自己的特色文化传统；第二，要尽量做到从多个纬度对文化生态、文化资源的保护；第三，要完善文化服务；第四，要发展文创经济，让文化得到有效的保护传承。
　　
目前国内特色小镇的建设基本采取的是PPP模式，这种模式目前所遇到的挑战有3个方面：一是PPP项目契约的规范性亟需提升，因为PPP项目契约实际上是一个长期契约，从规划到建设到后期运营维护。二是如何选择合格的社会资本方建设特色小镇，是政府面临的一个很大的挑战。目前国内特色小镇的建设60%~70%都是国有企业来投资的，这样小镇建设就变成了“公公合作”而不是“公私合作”，因为国有企业的资本也是国家资本。国有企业的杠杆率太高，所以国资委对于央企参与PPP项目有了更明确的限制性规定。因此，如何真正调动非公资本参与特色小镇投资建设是一个很大的挑战。三是特色小镇产业规划方面的挑战，因为特色小镇的发展关键在于选择特定的产业形态，从PPP项目宗旨来说，其项目宗旨是要做到物有所值，社会资本方最终要获得长期的稳定收益。所以，产业类型的筛选和组合也是非常重要的一个方面。
　　
2018年，特色小镇的建设可能会趋于理性，有一定降温。当下，不少特色小镇的产业特色已经不“特”了，并且镇与镇之间越来越趋同，从产政融合开发的收益目标来看，特色小镇的开发是一个长期收益过程。而从部分政府的短期融资和社会资本在短期之内获得较快收益的期待来看，特色小镇很难真正满足这两方面急功近利的诉求。所以，在热过一个阶段之后，特色小镇的建设会进一步回归理性，市场也会降温。
　　
对于特色小镇的建设应该更加审慎，并且要因地制宜，真正把特色产业的发展放到重中之重以及核心的位置来考虑。小镇的融资无论是采用PPP模式，还是其他金融手段，都要服务于小镇产业本身的发展，只有有了投资产业的健康落地和发展，特色小镇才能真正繁荣起来，镇上的居民才能真正乐业乐居。
　　
特色小镇的核心在于文化

齐 骥 中国传媒大学经管学部副教授、硕士生导师、博士。文化部文化产业专家委员会秘书长，中国社会学会城市社会学专业委员会委员，文化产业（中国）协作体青年创业指导委员会委员，北京市高等学校“青年英才计划”和中国传媒大学“优秀中青年教师培养工程”入选者。中国传媒大学研究生教学案例库——“城市新区文化规划与运行”课程负责人。主要研究方向：新型城镇化与城市规划、文化产业项目策划、文化产业集群管理。
　　
特色小镇是破解有效供给不足的重要抓手，拥有良好的产业基础是特色小镇的重中之重。2017年，特色小镇与新型城镇化、城市更新融合发展；与构建高精尖产业结构，推进供给侧结构性改革相结合；与田园综合体建设、乡村振兴战略协同提升。2017年特色小镇建设更加注重文化保育、生态涵养、科技赋权、历史复兴，同时，特色小镇建设的边界更加模糊，更加强调产业功能，更加强化IP开发。
　　
“特色小镇”应凸显5大特色。一是文化有特点。特色小镇的历史文脉应当富有传承性，传统文化应当具有识别性，生态景观应当具有宜业性。二是产业有特色。特色小镇的生命在于产业，特色小镇的产业有特色，核心就是从特色禀赋出发，做强特色产业，从特色资源入手，盘活特色资产。三是治理有特效。特色小镇的长效发展在于良好的制度设计和科学的治理体系。治理有特效的前提是有好的顶层设计，关键在于形成共生、共治、共享的城镇发展格局。四是景观能特写。特色小镇应当是宜居乐业、宜游悦享的产城融合空间。五是产品能特许。特色小镇的产品和服务供给能力，是小镇发展的核心。产品能特许，是小镇是否具有创新的商业模式，产业能复制，能乘数增值的关键。通过开发小镇IP实现产业链的延展。
　　
目前，特色小镇发展参差不齐，“小镇”概念缺少规范统一，尤其是对内涵和外延的界定。特色小镇特色资源释放不充分，资源同质化、产业同构化开发严重，特色产业开发强度不够。特色小镇服务体系不健全，配套建设不完善，人文底蕴和历史文脉在产业小镇中的作用较弱，科技智慧和现代产业在旅游小镇中的表现较浅。
　　
纵观全球知名特色小镇，不难发现，其核心均在于文化，没有文化便没有灵魂。因此，让特色小镇拥有持续生命力需要注重以下要素。
　　
以文塑城：创造有文化的城镇。文化与经济互为里表，构成新时代全新的生产形态和发展模式。 在文化日益成为城市生活场景和社会图景的新时代和成为城镇化增量创造的新增长点的新阶段，文化产业为城镇化进程中经济结构升级和城镇能级提升创造了无限原动力，也为更好地立足于以传统文化资源盘活创造城市发展的增量，以业态创新引领城市更新的模式，以多元化和多样性的价值创造提升城市发展的层次，以集群式和集约化的发展路径提高城镇化效率创造了无限可能性。
　　
以文兴业：构建有秩序的城镇。文化的介入，使产业集群和居住社群不再界限鲜明，文化集镇的诞生也使城乡边缘不再是分水岭。城镇化“秩序”的构建既是线性的“破旧立新”的发展过程，又是城镇文化价值凝练的萃取过程和文化特色升华的推演过程。如何将文化生态涵育、文化遗产保护、文化空间营造、文化民生建设等纳入城镇发展战略，应成为特色小镇发展的应有之意。
　
以文化人：营造有故事的城镇。城镇化是寻求城乡文化认同，实现理想身份，消弭心灵距离的空间尺度重塑过程。城市空间的重塑不仅仅是城市建筑空间的无序扩大，更是城乡居民心灵空间有序升级的过程。而城市不仅是一个居住的地方，更是一个通过就业和创业实现理想价值的地方。
　　
营造有故事的城市，重点在于赋予一种独立于城市之林的文化情节。例如上海新天地改造的三个阶段，第一阶段以时间为主线，旨在通过对建筑元素和人文元素的存蓄，存留上海记忆。第二阶段则以空间为主线，塑造“传统与现代的上海、市井与时尚的上海、中国与世界的上海”的空间主题。第三阶段则跳出了时空关系的掣肘，以塑造“上海会客厅”为主题，以人的情感和情节绘制出“邂逅上海、体验上海、爱上上海”的故事。营造有故事的城市，关键在于“讲故事的人”。“故事性”的城市文化体验为城镇化提出了活态性、动态式的文化发展理念。许多历史文化名村镇的复兴以及打破“馆区”界限的生态博物馆的建设，正是秉持延展历史文化“时间逻辑”和再造传统文化“空间逻辑”的方式，用“时空交叉共存”的文化产业叙事方法，形成了独特的价值。而正是城镇居民在文化场景和文化群落亲历体验和生活参与中，抽象的“城镇化”逐渐成为一个融入城乡居民参与体验、自治创新的具象过程，更成为一个让城乡居民体验到生活在城镇的“人性化、平民化、人情味、文化味、归属感”的乡愁升华过程。
　　
讲好小镇故事 活化小镇历史

宫玉选 北京外国语大学文化产业研究中心主任，硕士生导师。兼任中国文化产业管理专业委员会常务理事、北京市文资办专家、中国传媒大学民族文化经济研究所专家委员会委员、北京市海淀区文化创意产业协会专家委员会委员、《创意世界》杂志特邀学术顾问。具有多年广告、设计、艺术品经营、文化项目及文化园区从业经验。2009年创立文化产业研究中心，领导团队完成多项课题并担任多项文化创意产业规划项目评审专家。

当下，全国掀起了特色小镇建设浪潮，特色小镇的“特”应该体现在产业特色和经营特色上，比如基金小镇、陶瓷小镇、旅游小镇、生态农业或观光农业等类型的小镇。
　　
国内特色小镇建设虽然前景向好，同时，2017年特色小镇迎来了高速发展、多元发展阶段，但小镇建设房地产化、旅游小镇风格雷同化倾向、特色小镇特色不足等问题比较突出。具体来说，包括地方政府的盲目垄断，重硬件投资（如建筑装潢等），轻软件投入（文化故事、文化氛围管理等），假特色小镇开发（真地产），忽视或损害当地农民的利益，不注重市场分析和反馈，不注重衍生品的开发和品牌经营等。此外，很多小镇对当地历史文化的理解停留在肤浅的层面，历史文化型小镇并没有把其拥有的资源搞活。
　　
历史文化型的特色小镇应该把小镇原有的文化故事讲好。小镇的文化不能光靠简单的诗歌或留传下来的作品传承，这种单一传承形式毕竟缺乏影响力。所以，一定要积极挖掘小镇的历史故事，用现代场景、电影或微电影进行呈现，好的呈现方式能够有打动人的力量。同时，将历史文化和生活结合起来，如衍生品的开发。衍生品的开发一定要切合现代人的生活和审美，使衍生品具备一定的实用性。其中的关键是要活化历史，让小镇的历史文化与现代生活联系在一起，与时俱进，具体可以参照日本、美国等文化衍生品的开发模式。特色小镇具有持续生命力不仅需要政府的适度放权、精准的市场分析和定位，还需要成熟的商业模式规划、专业的管理团队、品牌及衍生品的合理开发和管理。